In algemene termen zou de Oekraïense neutraliteit het land waarschijnlijk dwingen zijn ambities om ooit lid te worden van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) op te geven en af ​​te zien van het toelaten van NAVO-installaties op zijn grondgebied, waarschijnlijk in ruil voor veiligheidsgaranties om te voorkomen dat Rusland nog eens zou binnenvallen.

De Oekraïense president Volodymyr Zelensky heeft erkend dat Oekraïne niet echt lid zal worden van de NAVO, en Oekraïense functionarissen hebben aangegeven open te staan ​​voor discussie over de status van Oekraïne. Het kan ook iets zijn dat Rusland zou kunnen accepteren: het uit de NAVO houden van Oekraïne, en NAVO daardoor weg houden van de Russische grenzen, zou een resultaat is dat de Russische president Vladimir Poetin thuis zou kunnen presenteren als een overwinning. Kremlin-woordvoerder Dmitry Peskov heeft ook al gezegd dat een deal voor een neutraal Oekraïne een “soort van compromis” zou kunnen zijn.

Oekraïense neutraliteit is misschien de enige optie waar alle partijen – de Russen, de Oekraïners, de VS, de EU en de NAVO – mee kunnen leven. Maar het zal van de details afhangen. Oekraïne heeft in 2014 formeel afstand gedaan van zijn neutrale status, nadat Rusland de Krim had geannexeerd en Oost-Oekraïne was binnengevallen. De grieven van Poetin voorafgaand aan de oorlog gingen veel verder dan het mogelijke – maar ook uiterst onwaarschijnlijke – NAVO-lidmaatschap van Oekraïne, en dus kan Rusland een andere versie van neutraliteit in gedachten hebben. Poetins andere verklaarde doel van “demilitarisering” van Oekraïne duidt daarop.

Wat we neutraliteit noemen is vaak eigenlijk “neutralisatie”

Rusland heeft sowieso bij de aanval op Oekraïne zijn eigen internationale overeenkomsten en verplichtingen verbroken, waardoor neutraliteit – of mogelijk een bemiddelde deal – meer vereist dan de handtekening van Poetin. Er zal waarschijnlijk een combinatie van ’s werelds machtige landen moeten worden betrokken, waaronder mogelijk de Verenigde Staten, de EU, de NAVO en zelfs China. Deze landen moeten misschien beslissen hoe ver ze willen gaan om de neutraliteit van Oekraïne te verzekeren, als het erop aankomt. En als de NAVO bijvoorbeeld borg zal staan voor de neutrale status van Oekraïne, lijkt Oekraïne ineens toch niet zo neutraal in de ogen van Poetin.

Neutraliteit werkt sowieso alleen omdat landen het in hun politieke en veiligheidsbelangen zien om die status te respecteren. Europa is geen onbekende voor neutrale staten. Neutraliteit is een instrument voor kleinere staten om hun eigen politieke integriteit te beschermen tegen een grote buur of regionale macht. Wat we neutraliteit noemen is vaak eigenlijk “neutralisatie”, waarbij akkoord wordt gegaan iets af te spreken zodat iedereen ermee instemt om niet aan te vallen.

Een versie van “neutralisatie” is waarschijnlijk wat op tafel ligt voor Oekraïne. Als Kiev ermee instemt om een ​​neutraliteitsbeleid te voeren, zal het zijn omdat Oekraïne, Rusland en het Westen het in hun belang achten om die status te behouden. Rusland zou ermee instemmen de territoriale integriteit van Oekraïne te respecteren, maar dat betekent waarschijnlijk ook dat de open deur van de NAVO naar het Oekraïense lidmaatschap zou sluiten.

Het ene neutrale land is het andere niet

Oekraïne zou in het gezelschap komen in Europa van andere neutrale of niet-gebonden staten. Oostenrijk, Finland, Zweden, Ierland en Malta zijn allemaal neutrale of niet-gebonden landen binnen de Europese Unie. Zwitserland is, zoals bekend, neutraal, maar zit niet in de EU. Al die landen hebben legers omdat ze nog steeds het recht hebben om zichzelf te verdedigen als iemand hun neutraliteit schendt. Sommigen, zoals Zwitserland en Zweden, hebben al eeuwenlang een versie van neutraliteit omarmd.

Anderen hebben de neutrale status onder druk of als noodzaak geadopteerd, zoals Finland, dat een grens van meer dan duizend kilometer met Rusland deelt. Rusland viel Finland binnen in 1939, en hoewel de Finnen een Russische overname afweerden, tekende het land in 1948 een vriendschapsverdrag met Rusland, uit schrik voor een nieuwe invasie, en bleef het tijdens de Koude Oorlog ongebonden, weze het met veel Sovjet-inmenging en invloed in die periode.

Peskov, de woordvoerder van het Kremlin, suggereerde naar verluidt dat beide partijen het hadden over de mogelijkheid van een Oostenrijkse of Zweedse neutraliteit voor Oekraïne. En experts zeggen dat Oostenrijk misschien wel het beste model is voor een toekomstig neutraal Oekraïne. Na de Tweede Wereldoorlog bezetten de geallieerde mogendheden (Frankrijk, Groot-Brittannië, de VS en de Sovjet-Unie) Oostenrijk en Duitsland. In ruil voor het beëindigen van de bezetting stemde Oostenrijk ermee in neutraliteit te verklaren. Op 26 oktober 1955 – de dag na de deadline voor het vertrek van de laatste buitenlandse troepen uit Oostenrijk – nam Oostenrijk permanente neutraliteit in zijn grondwet op. Oostenrijk zou zich niet aansluiten bij militaire allianties, zou geen partij kiezen in toekomstige oorlogen en zou geen buitenlandse bases op hun grondgebied toelaten.

Waarom Oostenrijk misschien het beste model is voor Oekraïne

Na verloop van tijd raakt neutraliteit verweven met de politieke identiteit van een land, ongeacht of ze werd opgelegd of een keuze was. De neutraliteit van Oostenrijk was de prijs om de bezetting te beëindigen. Oostenrijkse politieke partijen zijn sindsdien over het algemeen op hun hoede zijn geweest om het NAVO-lidmaatschap te steunen, en de meeste Oostenrijkers zijn er ook tegen. Het is voor de bevolking minder een kwestie van veiligheid – het is vooral een kwestie van identiteit geworden.

Dat betekent niet dat externe factoren de niet-gebonden positie van een land niet kunnen verschuiven – of dat neutraliteit zelf niet een beetje flexibel kan zijn. Na de Russische invasie van Oekraïne is de publieke steun voor toetreding tot de NAVO in Zweden en Finland toegenomen, zij het niet met overweldigende marges. En hoewel beide formeel niet-gebonden blijven, werken ze al vrij nauw samen met de NAVO.

Toch is neutraliteit een waardevol geopolitiek instrument dat een niet-gebonden staat kan gebruiken om zijn eigen belangen te bevorderen. Het is ook de reden waarom tijdens de Koude Oorlog Europese veiligheidsvragen werden beantwoord in Helsinki, en waarom Wenen vandaag gastheer is van de onderhandelingen over de Iran-deal.

Neutraliteit lijkt voor Oekraïne ook het ideale politieke instrument: een voormalige Sovjetrepubliek die een buffer zou kunnen worden tussen Rusland en de rest van Europa en de banden met beide zou onderhouden. Daarom is het idee van een neutraal Oekraïne niet uit deze oorlog ontstaan. Maar nu akkoord gaan met die status, dat ligt ingewikkelder.

Het grote probleem: wie vertrouwt Poetin nog?

Rusland blijft steden bombarderen en civiele infrastructuur zoals ziekenhuizen en een theater vernietigen. Op 25 maart is bevestigd dat meer dan 1.000 Oekraïense burgers zijn gedood (een aantal dat waarschijnlijk veel hoger zal zijn en dat zal blijven stijgen) en meer dan 10 miljoen mensen zijn ontheemd, van wie meer dan 3,7 miljoen naar andere landen zijn gevlucht. Het Russische leger heeft ook verbazingwekkende verliezen geleden: de NAVO zegt dat tot nu toe mogelijk wel 15.000 Russische soldaten zijn gedood. Ondertussen wurgen westerse sancties de Russische economie, waardoor gewone Russen lijden. De kosten vermenigvuldigen zich elke dag dat de oorlog voortduurt. De beste hoop op een staakt-het-vuren en een wapenstilstand op langere termijn kan dus een overeenkomst zijn over de neutrale status van Oekraïne.

De maximalistische positie van Poetin strookt niet echt met het accepteren van neutraliteit – hoewel verliezen op het slagveld en het verzet van Oekraïne de berekening van Moskou mogelijk hebben veranderd. Maar toch leidt dat tot een ander probleem: wie vertrouwt Poetin nu nog? Er waren waarschijnlijk minstens een dozijn internationale overeenkomsten die Rusland met Oekraïne heeft ondertekend en die Rusland ertoe verplichtten de Oekraïense grenzen van december 1991 te respecteren, maar de Russische regering heeft geen belang getoond om zich aan die verplichtingen te houden.

De brug te ver voor de Russen

Dat is misschien wel de grootste vraag over de neutrale status van Oekraïne: wie gaat garanderen dat het zo blijft? Dat is waar de rest van de wereld om de hoek komt kijken, waarschijnlijk de VS en zijn bondgenoten. En veel hangt af van de risico’s die ze bereid zijn te tolereren – en of dat acceptabel zou zijn voor Oekraïne of Rusland. De voor de hand liggende kandidaten om Oekraïne te steunen zijn Europa, de VS en de NAVO. Maar misschien is er meer voor nodig en moeten landen als China misschien betrokken worden om de deal voor Rusland acceptabel te maken. Immers als er NAVO-bondgenoten bij betrokken zijn die zich ertoe verbinden Oekraïne te steunen in het geval dat Rusland opnieuw een grootschalige invasie gaat plegen, zou dat in alles behalve naam lijken op NAVO-lidmaatschap. Dat is op dit moment misschien een brug te ver voor de Russen.

Gezien de kwade trouw die Poetin tijdens de onderhandelingen heeft getoond, zal het voor Oekraïne moeilijk zijn om neutraliteit te accepteren zonder serieuze veiligheidsgaranties. Andere, niet-militaire mechanismen, zoals automatische sancties of andere straffen, kunnen een optie zijn. Maar het lijkt onwaarschijnlijk dat die voldoende zouden zijn voor een land dat bij het Westen pleit voor een no-flyzone.

Neutraliteit, maar wat dan?

Als Rusland de Oekraïense neutraliteit accepteert, zal dat waarschijnlijk zijn omdat het snelle overwinningsplan van Poetin is mislukt. Maar in Oekraïne, waar de overgrote meerderheid van het publiek wil vechten, en gelooft dat het zal winnen, voelt de neutrale status veel meer geladen dan een maand geleden. De belegerde Oekraïners zijn ook zeer sceptisch over wat Rusland wil.

Neutraliteit kan één dilemma oplossen, maar elke onderhandelde deal tussen Rusland en Oekraïne zal vrijwel zeker problemen moeten oplossen die verder strekken. Enkele van de eisen die Rusland naar verluidt naar voren heeft gebracht, zijn de zogenaamde “demilitarisering” en “denazificatie” van Oekraïne. Denazificatie is nep en waarschijnlijk een poging tot regimewisseling – iets waar Oekraïners, die zich achter het leiderschap van Zelensky hebben geschaard, op dit moment niet mee akkoord zullen gaan.

Wat demilitarisering precies betekent, is ook onduidelijk, maar experts zeggen dat dit beperkingen zou kunnen betekenen voor de offensieve wapens of troepenaantallen van Oekraïne. Maar het idee dat Oekraïne zijn leger zou opgeven nadat het net was binnengevallen, lijkt ondoorgrondelijk, en nogmaals, de meeste neutrale landen hebben legers.

“Het is niet zo eenvoudig om te onderhandelen terwijl de oorlog aan de gang is of om akkoord te gaan wanneer burgers sterven”

En natuurlijk zijn er de vragen over het grondgebied van Oekraïne, en of Moskou de erkenning van de Russische controle over de Krim zal eisen en/of zal proberen de Donbas in te lijven, waar Rusland twee regio’s onafhankelijk heeft verklaard, en waar het zijn offensief lijkt te escaleren.

Al deze discussies vinden plaats te midden van een oorlog die het voor beide partijen moeilijk maakt om aan diplomatie deel te nemen, omdat ze nog steeds op andere manieren concessies proberen te doen. De Turkse minister van Buitenlandse Zaken, Mevlut Cavusoglu, die helpt bij het bemiddelen van de gesprekken, zei onlangs dat hoewel er momentum is, “het niet zo eenvoudig is om te onderhandelen terwijl de oorlog aan de gang is of om akkoord te gaan wanneer burgers sterven.”

Maar alle oorlogen, of ze nu met een gelijkspel of met een duidelijke overwinnaar worden uitgevochten, eindigen in overeenkomsten. Het enige verschil is hoeveel lijden en vernietiging er gebeurt in het proces om daar te geraken. Voorstanders van Oekraïense neutraliteit geloven dat hoe eerder dat gebeurt, hoe eerder het Oekraïne en de rest van Europa van nog meer tragedies zal behoeden.

(jvdh)