In de afgelopen jaren heeft de opwarming van onze oceanen de de makreel naar het noorden gebracht, naar Groenland of Spitsbergen, en naar het noordwesten, naar de IJslandse wateren. En toen de soort verder naar het noorden trok, bracht dat een internationaal conflict op gang.

De Noordoostelijke Atlantische makreel is een kleine vis met grijze of groenblauwe schubben en tijgerachtige zwarte strepen van mond tot staart. Bij gebrek aan een zwemblaas – het met gas gevulde orgaan dat de meeste vissen helpt om op en neer in het water te bewegen – zou de makreel zinken en sterven als hij ooit zou stoppen met zwemmen. De soort is dus altijd in beweging, op zoek naar plankton, schaaldieren en andere kleine vissen. Makreel reist in scholen die meer dan 30 meter diep en 180 meter breed kunnen zijn. De jongste jaren is de makreel steeds verder naar het noorden getrokken. En toen de vis opdook, profiteerden de IJslanders. Vanaf het midden van de jaren 2000, toen de lucratieve vis in grote aantallen arriveerde, sloegen ze toe.

De meeste makrelen beginnen hun leven in de warmere lentemaanden in Ierse en Britse wateren, maar ze trekken daarna door zeeën die behoren tot de Europese Unie, Noorwegen, de Faeröer, recentelijk IJsland en soms Groenland, voordat ze naar het zuiden en oosten terugkeren om weer te paaien. Gedurende de jaarlijkse migratiecyclus groeien ze. Een makreel die in Noorse wateren wordt gevangen, is groter, dikker en waardevoller dan die in de wateren van de Faeröer of IJsland. En toen de soort verder naar het noorden trok, bracht dat een internationaal conflict op gang over wie erop mag vissen.

Al meer dan tien jaar gekibbel

Visserijrechten worden bepaald door geografie en door historische aanspraak, en alle landen die vissen op makreel ontmoeten elkaar daarvoor jaarlijks. De onderhandelingen die deze rechten regelen, zijn bedoeld om alle betrokken landen ten goede te komen en ervoor te zorgen dat de makreel niet uitgeput raakt. Gezamenlijk proberen ze af te spreken hoeveel makreel elk land zou mogen vissen. Als een land een lager aandeel of quotum accepteert, laten overeenkomsten zijn vissers toe om op makreel te gaan vissen als die dikker is, binnen de grenzen van partnerlanden. Dat is de theorie. Maar al meer dan 10 jaar, sinds de migratiepatronen van de makreel begonnen te veranderen, hebben deze onderhandelingen niet geleid tot overeenkomsten tussen alle landen. En als de landen niet kunnen beslissen hoe ze de makreel moeten verdelen, zullen de gevangen hoeveelheden groter zijn dan wat als biologisch duurzaam wordt beschouwd.

Als een land meer gaat vissen dan de anderen hebben afgesproken, kan daar trouwens maar weinig aan worden gedaan. En nu de wateren om hen heen veranderen, worden de regels voor het verdelen van de visserijrechten steeds vaker gebroken. Vertegenwoordigers van landen die op makreel vissen, kwamen in november bijeen; opnieuw bereikten ze geen consensus. Hoewel de onenigheid meer dan 10 jaar geleden startte, toen IJslandse vissers begonnen met het vissen op makreel en de Faeröer vervolgens eenzijdig hun eigen quotum verdrievoudigde, werd de puzzel nog wat ingewikkelder toen Groot-Brittannië, een van de grootste vissersnaties ter wereld, besloot uit de Europese Unie te stappen.

ICES, en hoe snel het kan misgaan

De International Council for the Exploration of the Sea (ICES) is een organisatie die zich bezig houdt met onderzoek en advies aangaande exploitatie en bescherming van de zee, in het bijzonder visserij in het noordelijk deel van de Atlantische Oceaan, inclusief de Oostzee en Noordzee. ICES heeft haar hoofdkwartier in Kopenhagen en beschikt over een internationale staf van enkele tientallen personen voor wetenschappelijke, administratieve en secretariële ondersteuning van de ICES-gemeenschap. De organisatie werd opgericht op 22 juli 1902 in Kopenhagen en is de oudste intergouvernementele wetenschappelijke organisatie ter wereld.

Elk jaar geeft ICES een beoordeling uit van hoe het met de populatie van een soort zit en hoeveel ervan kan worden gevist. Die beoordeling vormt de basis voor onderhandelingen tussen de lidstaten. Omdat de makreelvissende landen het niet allemaal eens zijn over de hoeveelheden die ze kunnen vangen, vissen ze nu veel meer dan wat ICES aanbeveelt. In 2018 adviseerde ICES om 550.000 ton makreel te vissen. De EU, Noorwegen en de Faeröer (IJsland, Rusland en Groenland buiten beschouwing gelaten) kwamen overeen de visserij te beperken tot 800.000 ton. Uiteindelijk werd in de regio ongeveer 1 miljoen ton gevangen.

Het gaat overigens goed met de makreel als soort. Maar als de landen het in goede tijden niet eens kunnen worden over een aandeel, kan het bestand snel uitgeput raken als de omstandigheden veranderen. Vijftien jaar geleden konden sommige van dezelfde landen niet beslissen hoe ze blauwe wijting moesten verspreiden, en dat had verwoestende gevolgen. Toen de landen het in 2006 wel eens werden, verdeelden ze meer dan 2 miljoen ton blauwe wijting onder hen. Slechts vijf jaar later, in 2011, was er minder dan 40.000 ton over. De overvloed in de oceanen kan vluchtig zijn en onvoorspelbaar.

En toen dook makreel op in IJsland

Hoewel Noorwegen, IJsland en de Faeröer grote hoeveelheden makreel vissen, is de vis daar traditioneel niet erg geliefd als voedsel. Het heeft wat met bijgeloof te maken. De Noren bijvoorbeeld geloofden vroeger dat makreel lichamen opat van vissers die op zee waren verdronken (waardoor de vis zijn vleesachtige consistentie kreeg). Vers gevangen makreel bederft ook snel vanwege het hoge vetgehalte in de vis. Vandaar dat hij zo vaak gerookt, gepekeld of ingeblikt wordt.

Eind jaren ’60 installeerde de Noorse vissersvloot echter gekoelde zeewatersystemen die de vis aan boord fris houden en verse makreel aantrekkelijker maakten voor de markt. In de jaren ’80 begon Japan Noorse makreel te kopen; sindsdien is de prijs van de vis verdrievoudigd. In 2006, zagen IJslandse vissers die op haring aan het vissen waren makreel in hun netten opduiken. In 2007 haalden de IJslandse vissers samen al 32.000 ton makreel binnen in de IJslandse wateren, bijna acht keer meer dan in 2006. In 2008 verdrievoudigd de IJslandse vangst van makreel tot 110.000 ton. De IJslandse regering maakte zich ondertussen klaar om de andere makreelvissende landen te bestrijden voor het recht op de soort.

Sinds 1999 delen de EU, Noorwegen, Rusland en de Faeröer het Noordoost-Atlantische makreelbestand. Aanvankelijk weigerden ze te erkennen dat IJsland überhaupt recht had op makreel. Maar tegen 2010 moesten de andere landen de claim van IJsland accepteren. Zelfs na die concessie vonden de traditionele makreelvissers dat IJsland te veel van het aandeel eiste.

Een deel van het probleem voor deze landen was dat IJsland nog nooit eerder op makreel had gevist. En IJsland is altijd moeilijk geweest om mee te onderhandelen. In 2000 ging een Noorse delegatie naar de hoofdstad van IJsland, Reykjavík, om te onderhandelen over blauwe wijting. De hoofdonderhandelaar van Noorwegen, een rol die altijd werd vervuld door een staatsambtenaar, was nieuw in zijn job. De IJslandse diplomaten waren buitengewoon overtuigend en ze leken alleen te praten over behoud en verantwoordelijkheid, wat de Noorse functionaris verblindde. Noorse vissers waarschuwden de Noorse onderhandelaar dat hij de IJslanders niet moest vertrouwen, en dat ze op het laatste moment van gedachten zouden veranderen. Uiteindelijk bleken ze gelijk te hebben, en de onderhandelingen liepen spaak.

Van 2014 tot 2020 kwamen de EU, Noorwegen en de Faeröer een verdeling van de makreelvangst overeen en ze legden 15,6 procent daarvan opzij voor IJsland, Rusland en Groenland. Maar de afgelopen jaren heeft IJsland alleen al genoeg makreel gevangen om ongeveer 16,5 procent van de limiet van de ICES te dekken.

Het is ingewikkelder dan alleen klimaatverandering

Sommige wetenschappers hebben de relatief plotselinge verschijning van makreel in IJsland en Groenland toegeschreven aan stijgende temperaturen. De oceanen hebben sinds 1970 93 procent van de warmte van door de mens veroorzaakte klimaatverandering geabsorbeerd. Maar hoewel er een consensus bestaat dat makreel zijn migratiepatroon heeft veranderd, zijn wetenschappers het er niet over eens waarom dat is gebeurd. Een van de problemen is dat makreel zich erg makkelijk lijkt aan te passen. De ideale watertemperatuur is 10 tot 15 graden Celsius, maar hij is gevonden in wateren zo koud als 5 graden en zo warm als 20 graden.

Vorig jaar publiceerden een groep wetenschappers een paper over de trapsgewijze complicaties van klimaatverandering en de Arctische visserij. Ze introduceren daarin iets wat ze ‘het smeltende sneeuwbaleffect’ noemen. Klimaatverandering blijkt wel degelijk een belangrijke factor in de noordelijke uitbreiding van de Noordoost-Atlantische makreel. Makreel zelf is misschien wel bestand tegen kleine temperatuurschommelingen, maar hij jaagt op plankton, dat door de stijging van de zeetemperatuur de afgelopen 40 jaar naar het noorden is getrokken. De makreel volgt gewoon. In IJsland lijken ook andere vissen – lodde, kabeljauw en blauwe wijting – in beweging te zijn.

Toch is met de visserij het signaal van klimaatverandering niet altijd zo duidelijk: door menselijke druk (visvangst vooral) kan het klimaat niet altijd als een duidelijke boosdoener worden beschouwd voor de veranderende bewegingen van een bepaalde soort. Leif Nøttestad, de belangrijkste wetenschapper voor makreel en enkele andere pelagische vissen aan het Instituut voor Marine Research in Noorwegen, is er niet van overtuigd dat klimaatverandering de belangrijkste oorzaak was van de noordelijke migratie van makreel of de explosie van de bevolking. Hoewel de algemene temperatuur van de Noord-Atlantische Oceaan in de afgelopen decennia is gestegen, waren de jaarlijkse schommelingen groot en is het gebied de afgelopen vijf jaar enigszins afgekoeld. Hij denkt dat de makreel om andere redenen in IJsland is opgedoken. Zoals: naarmate de totale populatie groeide, werd de vis misschien gedwongen om uit te breiden naar nieuwe gebieden om te jagen.

Hoe de kleine Faröer de grote EU woedend maakte met makreel

Met deze onzekerheden moet rekening worden gehouden in de jaarlijkse ICES-schattingen van hoeveel makreel er in zee is en waar die zit. Hoewel deze cijfers op wetenschap zijn gebaseerd, kunnen ze zo’n krachtige economische gevolgen hebben voor vissers in alle deelnemende landen dat ze ook politiek belangrijk zijn. De ICES-aanbevelingen worden intensiever betwist sinds 2019, toen de raad adviseerde om de makreelvisserij te verminderen van 1 miljoen ton tot ongeveer 600.000 ton. Die aanbeveling – en de implicatie dat makreel werd overbevist – zorgde ervoor dat de Marine Stewardship Council het gebruik van zijn blauwe duurzaamheidslabel (het MSC-label) op alle Noordoost-Atlantische makreel stopte. ICES herzag later haar aanbeveling tot 770.000 ton, na enorme druk van regeringen, wetenschappers en vissersverenigingen. De internationale organisatie schreef haar eerste aanbevelingen toe aan rekenfouten en gaf in één rapport toe dat ‘de mate van zekerheid/onzekerheid van het advies beter gecommuniceerd moet worden’.

In 2011 besloot de toenmalige Faeröerse minister van Visserij, Jacob Vestergaard, een nogal charismatisch en onstuimig lid van de conservatieve Volkspartij, om met de Faeröer uit de makreelovereenkomst te stappen en ook meer dan afgesproken op haring te gaan vissen. De kleine eilandengroep maakte de grote Europese Unie woedend, en ze legde een handelsboycot op aan de Faeröer. Faeröerse schepen met haring en makreel werden uit de Europese dokken verbannen; omdat de Faeröer deel uitmaakt van het Deense rijk en Denemarken deel uitmaakt van de EU, werden de schepen feitelijk verbannen uit delen van hun eigen koninkrijk.

Maar Vestergaard werd een nationale held, vooral voor vissers en reders, die meer pelagische vis in hun netten vingen dan ooit. (Haring, makreel, horsmakreel, blauwe wijting en sardien zijn pelagische vissoorten. ‘Pelagisch’ komt van het Griekse woord voor zee: ‘Pelagos’. Deze vissoorten zwemmen in scholen, in de hele waterkolom van vlak boven de bodem tot aan de oppervlakte, red.) Het Faeröerse politieke systeem is notoir verdeeld, met weinig samenwerking tussen regering en oppositie, maar plotseling verenigde iedereen zich achter de minister. Zich tegen hem verzetten werd politieke zelfmoord. Toen de Faeröer vervolgens in 2014 een makreelovereenkomst met Noorwegen en de EU sloten (13 procent van het aandeel in vergelijking met 5 procent in de oude overeenkomst) werd dat als een nationale overwinning gevierd. Sindsdien zijn de EU, Noorwegen en de Faeröer het oneens met de andere drie makreelvissende landen, waarbij ze de quota grotendeels onder elkaar verdelen en IJsland, Groenland en Rusland buiten beschouwing laten.

Brexit maakt het weer wat moeilijker

Verschillende landen steunen op diverse argumenten om een ​​verhoging van hun quota te rechtvaardigen. Noorwegen heeft bijvoorbeeld een duidelijke biologische claim, aangezien de makreel veel tijd in Noorse wateren doorbrengt. De claim van Rusland berust op historische rechten – het bestand bevindt zich nooit in Russische wateren, maar het land vist al lange tijd op makreel in het noordoosten van de Atlantische Oceaan en maakte deel uit van de kustovereenkomst in 1999.

De driepartijenovereenkomst van 2014 werd verlengd in 2018 en opnieuw in 2019. Maar ze liep af aan het einde van 2020. Op 25 november, toen vertegenwoordigers van alle makreellanden in de regio bijeenkwamen, realiseerden ze zich dat er geen basis was voor een overeenkomst terwijl de brexit-onderhandelingen aan de gang waren en werd besloten om begin 2021 opnieuw bijeen te komen. Op 24 december ondertekenden het Verenigd Koninkrijk en de EU een visserijovereenkomst, waarin een overgangsperiode van gedeelde visserij werd vastgelegd tot 2026, wanneer het VK de volledige controle terugkrijgt van zijn wateren.

Dat wordt een probleem voor Noorwegen en de Faeröer, die aanzienlijke hoeveelheden van hun quota vangen in die Britse wateren. Als Noorwegen de toegang tot de Britse wateren zou verliezen, zal de quota die het in zijn eigen wateren vist, moeten verhogen. Vestergaard benadrukte eind vorig jaar op dezelfde manier tegenover het Faeröerse parlement dat toegang tot de Britse wateren essentieel was voor de overeenkomst tussen de Faeröer, Noorwegen en de EU. Terwijl iedereen nu wacht tot Groot-Brittannië zijn kaarten laat zien, lijkt het scenario waarin geen overeenkomst bestaat en elk land vist wat het wil weer heel goed mogelijk.

En dat is een probleem. Makreel doet het de jongste jaren goed en het bestand lijkt nog niet uitgeput te zijn, ook al hebben landen te veel gevist. Maar zonder regels zou dat snel kunnen veranderen.