In het grootste deel van de Europese Unie verloopt de uitrol van vaccins tergend traag, terwijl het aantal besmettingen weer fors toeneemt. Europa – de eerste plaats waar het coronavirus op grote schaal dood zaaide – kijkt aan tegen het vooruitzicht dat het als een van de laatste regio’s uit de greep van Covid-19 zal komen. Hoe kon het zover komen? Dit is de kroniek van een vaccindebacle dat ondertussen al een jaar in de maak is. In dit tweede deel: hoe de EU Big Pharma tegen de kar reed, waarom anderen het vaccin wél sneller kregen en hoe goedkoper wellicht duurder zal betekenen voor Europa.

Deel 1 gemist? Lees het hier.

In gewone tijden, wanneer een farmaceutisch bedrijf onderhandelt met EU-regeringen, heeft de medicijnfabrikant het voordeel van ondoorzichtigheid. Terwijl het bedrijf tot 27 verschillende prijsbesprekingen voert, zijn overheden verplicht tot geheimhouding door een combinatie van vertrouwelijkheidsclausules en de angst dat het openbaar maken van hun deals ertoe zal leiden dat het bedrijf aandringt op een hoger prijskaartje. Hierdoor kunnen bedrijven het ene land tegen het andere uitspelen.

Wat vaccins betreft, stelde de Commissie voor iets te doen dat de rollen zou omdraaien. Op 17 juni presenteerde Commissaris voor Gezondheid Stella Kyriakides wat het nieuwe vaccinplan van de EU zou worden. In plaats van heen en weer te gaan om goedkeuringen van elk EU-land te verzamelen, heeft de Commissie een mechanisme hergebruikt dat het Emergency Support Instrument wordt genoemd. Die zelden gebruikte tool gaf de Commissie de mogelijkheid om rechtstreeks vaccins aan te schaffen, waarvoor aanvankelijk ongeveer 2,1 miljard euro was uitgetrokken. Na goedkeuring door toezichthouders zouden de prikken worden verdeeld over EU-landen op basis van hun bevolking. Het enige wat nu nog moest gebeuren, was de Inclusive Vaccine Alliance, het blok van vier landen (Duitsland, Frankrijk, Italië en Nederland) die op eigen houtje waren begonnen met deals te sluiten, te overtuigen om zijn voorsprong op te geven.

Big Pharma ziet de bui hangen

Naast het argument dat zowel altruïsme als eigenbelang het beste gediend zouden zijn door de Commissie te machtigen, voegde Von der Leyen ook vuurkracht toe aan DG SANTE – de relatief slaperige afdeling met weinig echte autoriteit die zou worden belast met het onderhandelen met de medicijnfabrikanten. Uren nadat Kyriakides haar strategie debuteerde, kwam de stillere aankondiging dat Sandra Gallina, adjunct-directeur-generaal op de handelsafdeling van de Commissie, de leiding zou nemen over de gezondheidsdivisie van DG SANTE. Gallina had dan wel geen ervaring in de sector, ze gold wel als de beste onderhandelaar van de EU voor het Mercosur-handelsakkoord.

Het team van Von der Leyen smeerde ook stroop aan de baard van de leden van de Alliantie: elk van de vier landen scoorde zetels in het onderhandelingsteam van zeven leden. De overige drie plekken gingen naar Spanje, Portugal en Polen.

Nadat de 27 leden van de EU het plan hadden ondertekend, sloot de Alliantie van vier landen de winkel, waardoor de Commissie haar besprekingen met Johnson & Johnson kon overnemen, en – na enige aanvankelijke verwarring – ook de deal met Oxford/AstraZeneca.

Big Pharma zag de bui hangen. In plaats van dat één farmaceutisch bedrijf met 27 regeringen onderhandelde, zou de EU haar volledige marktmacht uitoefenen – en zouden medicijnfabrikanten in het duister tasten over de voorwaarden die werden overeengekomen met hun concurrenten.

Aansprakelijkheid en vaccinscepticisme

Bij de onderhandelingen over de vaccins hechtten Gallina en haar team veel belang aan drie dingen: een brede selectie van potentiële vaccins, lage prijzen voor elke prik, en het feit dat de medicijnfabrikanten de wettelijke verantwoordelijkheid zouden dragen als er iets misging. Ze pakten het laatste punt, aansprakelijkheid, vanaf het begin aan. Onmiddellijk lanceerden de grote multinationale farmaceutische spelers als antwoord wat leek op een gecoördineerde inspanning om bescherming te verzekeren voor het geval er onverwachts iets mis zou gaan met hun vaccins nadat ze op de markt kwamen.

Een 15 jaar oude Amerikaanse wet, bekend als de ‘PREP Act’, beschermt fabrikanten tegen een rechtszaak in de VS als er iets misgaat met een vaccin of medicijn dat ze maken om te reageren op een noodsituatie. De farmaceutische bedrijven wilden een soortgelijke dekking in de EU, maar de Commissie wilde die niet geven.

Europa is ’s werelds epicentrum van vaccinscepticisme. Zelfs voordat het coronavirus wilde samenzweringstheorieën op gang bracht over Bill Gates die vaccins zou gebruiken om mensen met computerchips te implanteren, stonden Europeanen wantrouwend tegenover inentingen. In een onderzoek dat in het tijdschrift Nature Medicine werd gepubliceerd, werd inwoners van 19 landen gevraagd of ze een Covid-vaccin wilden nemen dat “bewezen veilig en effectief” was. In China zei 89 procent van de mensen ja. In de VS deed 75 procent dat. Dat cijfer lag in het grootste deel van Europa lager: 68 procent in Duitsland, 65 procent in Zweden, 59 procent in Frankrijk en 56 procent in Polen.

Beide partijen probeerden Europa’s vaccinscepticisme in hun voordeel te gebruiken. Lobbyisten en advocaten van Big Pharma voerden aan dat openbare rechtszaken de bezorgdheid over vaccins alleen maar zouden aanwakkeren. In plaats daarvan drongen ze aan op een systeem dat zonder poespas schadevergoeding zou betalen. Het lobbyen mislukte. Gallina herhaalde toen ze op de rooster werd gelegd in het Europees Parlement dat medicijnmakers verantwoordelijk zouden blijven voor eventuele problemen, ook al bleek dat een ​​knelpunt in de onderhandelingen te zijn.

Nieuwe strubbelingen binnen het huishouden

De Commissie was nochtans bereid een compromis te sluiten door een deel van de wettelijke rekeningen en schadevergoedingen voor geneesmiddelenfabrikanten te betalen als zich onverwachte problemen voordeden. Maar uiteindelijk werd elke overeenkomst op maat gemaakt. Voor bedrijven die ermee instemden vaccins tegen kostprijs te verkopen, waren de zogenaamde vrijwaringsmaatregelen vrij genereus. Voor de andere niet.

Terwijl de onderhandelingen aansleepten, zetten de zorgen over het veiligstellen van vaccins nieuwe druk op de breuklijnen van de EU. Het AstraZeneca-vaccin dat de grote vier hadden gekregen, was goedkoop. Het gebruikte een relatief conventionele technologie en kon gemakkelijk worden vervoerd. De Commissie sloot ook overeenkomsten met Sanofi op 18 september en Johnson & Johnson op 8 oktober.

Maar Duitsland wilde meer inzetten op zijn mRNA-vaccins van eigen bodem – vooral gezien het feit dat BioNTech ver in fase 3-onderzoeken zat. Half september kondigde Berlijn aan dat het 375 miljoen euro aan BioNTech en 252 miljoen euro aan CureVac zou geven.

Andere landen pruttelden tegen. Waarom investeren in dure, onbewezen technologieën die bij superlage temperaturen vervoerd moeten worden? Sommige landen, met name Bulgarije, vonden de portefeuille aan vaccins sowieso al te groot. Polen sprak zich uit tegen het feit dat mRNA-vaccins de helft van de voorraad vertegenwoordigen.

De spanningen liepen op tussen de landen die vaccinproducenten in eigen huis hadden, waaronder Frankrijk, Duitsland, Italië, Zweden en Nederland, en “degenen die er gewoon voor betalen” zoals een diplomaat het uitdrukte. Die laatsten – meestal in het oosten – plaatsten vraagtekens bij de motieven van landen met grote farmaceutische industrieën, in de veronderstelling dat ze graag meer wilden uitgeven omdat hun bedrijven zouden profiteren van belastinggeld.

Toen de Commissie op 4 september nog eens 750 miljoen euro vroeg om deals af te ronden en een ander vaccin (van Novavax) toe te voegen, verzetten verschillende landen zich en riepen ze de Commissie op om haar keuzes beter te rechtvaardigen. Hoewel die landen uiteindelijk instemden, duurde dat maanden.

Schot in de zaak

Ondertussen sleepten de onderhandelingen van de Commissie met producenten van mRNA-vaccins zich voort. Gesprekken met Amerikaanse bedrijven, met name Pfizer en Moderna, bleken bijzonder netelig: beide heropenden aspecten van de contracten. In een interview met AFP in november klaagde de CEO van Moderna, Stéphane Bancel, dat het omgaan met 27 lidstaten alles vertraagde. Hij zei daarentegen dat het Amerikaanse bedrijf twee weken na het begin van de besprekingen een deal had gesloten met de Canadese autoriteiten. Een vertraagde bestelling, zei Bancel, zal de levering op zijn beurt vertragen.

Toen BioNTech/Pfizer op 9 november een werkzaamheid van z’n vaccin van meer dan 90 procent rapporteerde en beloofde de gegevens snel naar de Europese toezichthouders te sturen, werd de deal met het Duits-Amerikaanse duo twee dagen later formeel afgerond. Vervolgens meldde Moderna op 16 november een werkzaamheid van meer dan 90 procent. Het Verenigd Koninkrijk had die dag plotseling een deal met het Amerikaanse bedrijf. Maar de deal van de Commissie was ook bijna afgerond. De twee partijen tekenden op 25 november een contract.

De voorwaarden van de aanbestedingscontracten van de Commissie zijn vertrouwelijk (tot ergernis van velen in het Europees Parlement). Slechts één deal is openbaar gemaakt en de belangrijkste details zijn geredigeerd. Maar de beschikbare informatie wijst op een robuuste verdediging van Europese consumenten en hun portemonnee: een uitgelekte prijslijst suggereert dat Gallina in staat was om de prijzen lager te drukken dan haar tegenhangers in Washington.

Londen neemt voorsprong

De Commissie had aangeboden om het Verenigd Koninkrijk toe te laten zich bij het aankoopprogramma van vaccins aan te sluiten, maar Londen – met de realiteit van de Brexit in het vizier – tekende in plaats daarvan zijn eigen deals. Met het eigen Oxford/AstraZeneca, maar ook met BioNTech/Pfizer en Moderna. Op 20 november dienden Pfizer en BioNTech hun aanvraag in voor een vergunning voor gebruik bij noodgevallen in de VS. Ze wachtten tot 1 december om hun aanvraag bij het Europees Geneesmiddelenbureau te doen. Maar het VK zou als eerste in het Westen groen licht geven voor een coronavirusvaccin door af te zien van de vereiste om een ​​formele aanvraag in te dienen. De Britse regelgevende instantie voor geneesmiddelen en gezondheidszorg gaf het BioNTech/Pfizer-vaccin op 2 december een tijdelijke goedkeuring eenvoudigweg gebaseerd op de gegevens van de fase 3-studie die het op 23 november ontving.

Ondertussen was de Amerikaanse Food and Drug Administration (FDA) – met haar 11-daagse voorsprong op de EU – ook bezig om het BioNTech/Pfizer-vaccin snel goed te keuren. Pfizer had geen geld ontvangen van Trumps Operatie Warp Speed, maar zijn partner, BioNTech, had de EIB-lening en contanten ontvangen van de Duitse regering. En toch koos Pfizer, met het hoofdkantoor in New York City, ervoor om nauw samen te werken met de FDA – in plaats van met de EMA – en met de Duitse regulator voor vaccins, het Paul Ehrlich Institute, om hun klinische onderzoeken op te zetten.

In de VS valt meer geld te verdienen

Uiteindelijk gaven de VS op 11 december hun goedkeuring voor het Pfizer/BioNTech-vaccin, drie weken nadat het bedrijf zijn aanvraag had ingediend. De EMA deed hetzelfde 10 dagen later. Pfizer en BioNTech weigeren uit te leggen waarom ze prioriteit gaven aan de Amerikanen en de aanvraag tot goedkeuring elf dagen later deden in Europa. Maar het is niet ongebruikelijk dat de branche maanden voor de EU toegang zoekt tot de Amerikaanse markt.

“Over het algemeen ga je eerst naar de VS, daar begin je je investering terug te verdienen”, luidt het. Goedkeuring in de EU omvat interacties met 27 verschillende ministeries van Volksgezondheid. In de VS “is het sneller om inkomsten te genereren en liggen de prijzen over het algemeen hoger”. Er valt daar dus gewoonweg meer te verdienen.

Ondertussen kregen Europese burgers niet de prikken die de epidemie konden vertragen en hun leven konden redden. De vaccinaties in de EU begonnen op 26 december, nadat drie landen – Hongarije, Duitsland en Slowakije – besloten het voorstel te negeren van de Commissie om op 27 december te beginnen. Dat was bijna twee weken nadat de eerste shots in de VS waren gezet en bijna drie weken nadat dat in het VK gebeurde.

Van kwaad naar erger

Her duurde niet lang voordat de verwijten begonnen. Von der Leyen beweerde snel dat de gecoördineerde uitrol “een echt Europees succesverhaal” was, maar Italiaanse media zetten de toon voor de komende weken, met commentatoren die op de dag van de officiële introductie van vaccins al klaagden dat de eerste zending van slechts 9.750 doses van het land oneerlijk leek, aangezien het veel kleinere Malta hetzelfde had ontvangen. Ondertussen kreeg Duitsland dat eerste weekend meer dan 150.000 vaccins, en de meeste Duitse deelstaten kregen er elk 9.750. De Commissie beloofde dat iedereen zijn deel van de bevolking voor december zou krijgen.

Er waren ook tekenen dat het blok collectief minder zou krijgen dan de andere grote markt aan de overkant van de Atlantische Oceaan. Hoewel de oorspronkelijke BioNTech/Pfizer-bestelling van de EU het dubbele was van die van de VS, waren de bedrijven van plan om de Amerikaanse doses iets sneller af te leveren: Pfizer beloofde eind juli 200 miljoen doses te leveren aan de Amerikanen – geproduceerd op Amerikaanse bodem, terwijl de EU dat aantal pas in september is verzekerd.

Sinds het begin van het jaar zijn de bevoorradingsproblemen van kwaad tot erger gegaan. AstraZeneca levert de EU-lidstaten in het tweede kwartaal van dit jaar nog minder vaccins dan in februari was toegezegd: niet 90 miljoen maar slechts 70 miljoen. Vorige maand had de farmaceut de levering ook al naar beneden bijgesteld. In eerste instantie was afgesproken dat het bedrijf in het tweede kwartaal 180 miljoen vaccins zou leveren. Dat werd in februari al bijgesteld naar 90 miljoen.

Die bijstelling volgde op een eerdere reductie in de levering in het eerste kwartaal. De Europese landen hebben samen zeker 300 miljoen doses besteld bij de Zweeds-Britse farmaceut. Ambtenaren van de Commissie zeggen dat het bedrijf de omvang van het probleem niet heeft uitgelegd en vermoedt dat het vaccins tegen hogere kosten aan andere landen heeft verkocht, alleen om te beseffen dat het niet op tijd meer de EU-bestelling kan leveren – een aanklacht die AstraZeneca ontkent.

We betalen pak minder, maar macro-economisch is dat irrelevant

Terwijl de paniek over vaccinleveringen toeneemt, wordt het streven van de Commissie naar lage prijzen in twijfel getrokken. Israël, de wereldleider op het gebied van vaccinaties, heeft er geen geheim van gemaakt dat het een pak meer heeft betaald. De VS onderhandelden met Pfizer over een prijskaartje van 20 dollar. De prijs van de EU is minder dan 19 dollar. Israël betaalde 24 dollar per shot. In tegenstelling tot de perceptie was Israël laat om te bestellen bij Pfizer – het deed dat pas na de VS, Canada en Japan bijvoorbeeld. Bij ons wordt ook aangevoerd dat Israël zo snel zoveel vaccins kreeg omdat het bereid was de data van de geïnoculeerden te delen met Pfizer. Dat heeft misschien een rol gespeeld, maar zeker niet de grootste. Israël heeft aangedrongen op het kopen van grote aantallen vaccins en om ze snel te laten bezorgen en het was bereid daar meer voor te betalen.

Evenzo moest het VK vrijwel zeker meer per dosis betalen dan de EU. Gepubliceerde cijfers suggereren dat de EU minder dan 2 euro betaalt voor een dosis Oxford/Astrazeneca-vaccin, terwijl de VS ongeveer 4 euro betaalt.

Het prijsverschil is macro-economisch irrelevant. De potentiële impact van het streven naar lage prijzen is dat niet. Als de EU langer wordt geblokkeerd omdat andere kopers bereid zijn sneller te handelen en meer te betalen, zal het indirecte effect van dat kortzichtige beleid enorm zijn. De harde onderhandelingen in Europa hebben de farma op zijn minst niet voldoende gemotiveerd om de productie te stimuleren, betoogde Guntram Wolff, directeur van de denktank Bruegel in Brussel. “De gierige aanpak van de EU heeft levens gekost”, tweette hij.

Volgens AstraZeneca gaat het niet om geld, maar om tijd. Waar het op neerkomt, zei de CEO van AstraZeneca tegen La Repubblica, is dat Londen zijn contract drie maanden eerder heeft ondertekend dan Brussel. Maar wat met het feit dat AstraZeneca in juni een overeenkomst had gesloten met de Inclusive Vaccine Alliance, een maand nadat het een productieovereenkomst met het VK had gesloten?

Al bij al resulteerde de vaccinatiestrategie die verondersteld werd een krachtig vertoon van Europese solidariteit te zijn, van de koopkracht van de interne markt en een moreel standpunt tegen het Trumpiaanse vaccinnationalisme in een uitrol die de EU achterop heeft gelaten. Het schuldspel dat zich nu afspeelt, is een overkoken van wantrouwen dat de ambities van de EU om haar burgers gezamenlijk te vaccineren heeft ondermijnd. Zoals de EU heeft ontdekt, betekent het uitoefenen van de marktmacht en morele autoriteit van 27 soevereine naties – met verschillende budgetten en perspectieven op risico – tijdens een pandemie een nadeel ten opzichte van eenmalige concurrentie.

(jvdh)